Depuis l’ouverture économique de 1975, la croissance chinoise a été en moyenne de 10%. Les entreprises d’abord occidentales et progressivement chinoises ont su tirer parti de la main d’œuvre abondante (18% de la population mondiale en 2013) et peu coûteuse, ainsi que de réglementations sociales et environnementales peu contraignantes.
Le modèle de « l’usine du monde » chinoise, productiviste au détriment de considérations environnementales, commence cependant à se transformer et à se verdir, le pouvoir central semblant enfin tenir compte des pressions internationales et surtout de sa population.
L’accord historique de novembre 2014 avec les Etats-Unis est un symbole fort de cette nouvelle volonté.
Mais on ne change pas du jour au lendemain un pays qui a fait, depuis Mao et son Grand Bond en avant, de la « guerre contre de la nature » un des axes de son développement rapide à coups de plans de type soviétique. La transformation choisie et affichée par le pouvoir chinois est confrontée à de nombreuses difficultés.
Les impacts environnementaux de la spectaculaire croissance chinoise ne peuvent plus être ignorés.
La croissance a permis un rattrapage impressionnant des standards de vie occidentaux : la classe moyenne chinoise compte 300 millions de personnes, soit autant que toute la population américaine. Or, les conséquences matérielles directes de ce rattrapage telles que le nombre de voitures immatriculées par jour, la demande d’électricité, la quantité de déchets sont proportionnels. La Chine est ainsi devenue le premier consommateur mondial d’énergie primaire depuis 2010, avec une dépendance au charbon très forte (70%) et la construction de nombreuses centrales thermiques pour faire face à la demande. Ces centrales fournissent une énergie bon marché, mais sont très polluantes, à l’échelle mondiale –la Chine représente 29% des émissions de gaz à effet de serre – et locale comme à Pékin où l’air irrespirable est devenu un problème de santé publique.
La pollution des nappes phréatiques, les assèchements et la désertification, les émissions de gaz à effet de serre et l’explosion de maladies chroniques telles que les cancers ou les problèmes de fertilité sont quelques uns des facteurs qui ont conduit au franchissement du seuil de tolérance de la population chinoise. Elle manifeste à présent régulièrement contre l’implantation de grands projets industriels et pour l’amélioration de son cadre de vie.
En réponse aux nouvelles exigences environnementales de sa population, et conscientes du coût économique à terme de la pollution (environ 3% du PIB), les autorités chinoises réagissent avec des mesures qui peuvent être réparties en trois axes.
L’obligation de respecter la réglementation existante.
Avant toute nouvelle réglementation, le premier axe consiste à faire appliquer les dispositifs existants. Aujourd’hui, ils peuvent être interprétés de multiples manières aux différents échelons administratifs du pays, ou ne sont tout simplement pas appliqués, pour des raisons souvent liés à la corruption : dans la province de Guangdong, le moratoire sur les centrales thermiques n’a pas empêché la construction de 11 nouvelles centrales depuis 2009. Côté institutions d’Etat, le ministère de la protection de l’environnement a généralement peu de poids.
Toutefois, son pouvoir coercitif se raffermit, avec comme symbole le refus de nouveaux projets de raffinerie des pétroliers chinois, jugés trop polluants en l’état. La volonté politique de faire respecter ces règles semble avoir enfin émergé avec le renouvellement des équipes dirigeantes en 2014 : le nouveau premier ministre Li Keqiang a affirmé l’intérêt qu’il porte aux questions environnementales en rappelant la responsabilité de chaque individu de la société chinoise et en émettant des vœux de sanctions à l’encontre des autorités locales qui les contourneraient. Dans cette continuité, le 4ème Plenum du Comité Central du PCC d’octobre avait pour thème « l’autorité de la loi » : l’objectif est que les lois et le contrôle du pouvoir central s’appliquent uniformément sur les « tigres et les mouches », selon l’expression du plan de lutte anti-corruption décliné au niveau local.
Toutefois, ces efforts ne sont pour l’instant pas récompensés. Le 3 décembre 2014, le classement de l’ONG Transparency International a montré une progression et non une régression de la corruption en Chine, qui descend de la 80ème à la centième place sur 175 pays évalués, ce qui est l’une des chutes les plus brutales du classement, comparable à celle de l’Angola, du Malawi et du Rwanda. Ce résultat décevant pourrait être expliqué par le développement de stratégies de contournement par les officiels du régime, à tous les niveaux de l’échelle. L’ouverture de comptes offshore à l’étranger afin de mettre à l’abri des revenus difficiles à justifier en est un exemple.
L’exploitation des leviers d’action du pouvoir central
Les plans quinquennaux chinois sont un premier levier d’action majeur pour les autorités chinoises, où l’écologie se ménage à présent une place. L’objectif du plan 2011 – 2015 prévoit le passage de 8% à 11,4% de la part d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie primaire, ainsi qu’une diminution de 8% à 10% des émissions de polluants majeurs. Et le pays vise 20% d’énergie renouvelable à l’horizon 2020.
Les autorités chinoises ont le pouvoir de créer des appels d’air en désignant les industries propres comme un pilier de l’économie et de favoriser leur développement : cela va du traitement des déchets aux transports en passant par les énergies renouvelables, notamment hydrauliques du fait de la géographie favorable du pays.
Un second levier s’applique plus sévèrement aux entreprises étrangères susceptibles de s’implanter sur le territoire chinois. Les contrôles se durcissent pour les industries polluantes. Les nouvelles réglementations chinoises sont inspirées des réglementations européennes (REACH) et américaines. Les substances chimiques doivent désormais faire l’objet d’un enregistrement officiel selon une procédure d’évaluation précise qui peut déboucher sur une restriction. Les tests européens n’étant pas considérés comme valables, les entreprises étrangères de l’industrie chimique qui souhaitent introduire une nouvelle substance sur le marché chinois doivent prévoir un budget spécifique qui peut monter à $100M, avec des tests plus nombreux et plus exhaustifs qu’en Europe. Enfin, les contrôles sont plus rapidement effectués dans les locaux d’entreprises étrangères par l’administration chinoise alors que les entreprises locales bénéficient de délais plus longs pour se mettre aux normes. Ce dispositif, générateur de nouvelles contraintes et ciblant particulièrement les entreprises étrangères, est une manifestation concrète de la nouvelle politique chinoise d’anticipation et de maîtrise des nuisances environnementales due aux industries polluantes.
La mise en place de nouvelles mesures
Des mesures au cas par cas selon les régions et le type de pollution sont créées afin de renforcer et de suppléer les outils habituels. Pour les provinces critiques, des objectifs ciblés dépassent les plans quinquennaux : par exemple, les provinces autour de Pékin devront réduire de 25% la concentration de particules fine d’ici 2017. La consommation de charbon de la province autour de Pékin, le Hebei, devra être réduite de 400 à 300 mégatonnes de charbon par an, en cinq ans.
Enfin, une loi entre en vigueur en 2015 pour introduire le mode « pollueur-payeur » qui existe déjà dans de nombreux pays occidentaux : c’est une première en Chine, où la collectivité assumait les conséquences environnementales des activités industrielles.
Les nouveaux objectifs et les nouvelles mesures chinoises visent autant à limiter les dégâts environnementaux qu’à les anticiper et à les prévenir. Ils semblent toutefois réalistes dans leurs proportions, avec une volonté de rattrapage des standards occidentaux avec des effets d’échelle très différents. Côté entreprises, les barrières à l’entrée augmentent pour les industries potentiellement polluantes qui souhaitent s’y implanter, avec une augmentation des coûts qui rendent des scénarios d’implantation plus longs et plus complexes. Le pouvoir s’oriente vers un glissement progressif de l’économie vers des industries plus propres ou des nouvelles technologies vertes, pour répondre aux contraintes de sa population mais aussi pour rendre exportable ce nouveau savoir faire.
Cette montée en gamme va devoir contrebalancer le départ inévitable des industries polluantes, chinoises ou étrangères, vers des pays voisins moins regardant sur les normes environnementales.
