Nicolas Hulot ministre : l’avènement du « Pacte écologique » ?

Article du 24 mai 2017

Le 31 janvier 2007, Nicolas Hulot recevait au musée du Quai Branly dix candidats à l’élection présidentielle venus signer son « Pacte écologique », qui demandait notamment la création d’un poste de vice-Premier ministre en charge du développement durable. La demande d’un « super ministère » du développement durable a ensuite été réitérée par la fondation Nicolas Hulot et sept autres organisations environnementales en mai 2017 dans une lettre adressée au nouveau Président Emmanuel Macron. C’est finalement Nicolas Hulot qui a été nommé ministre d’Etat chargé de la Transition écologique et solidaire au sein du gouvernement Philippe. Un intitulé inédit pour ce ministère, ayant pour objectif de mobiliser la société civile et le monde associatif.

Que traduit cette nomination en termes politiques ? Au-delà de son impact médiatique, le statut offert à Nicolas Hulot lui permet-il de mettre en place son pacte écologique et de mener des politiques ambitieuses sur l’énergie, l’écologie et les transports ?

Un habitué des négociations climatiques et proche des associations de défense de l’environnement

La nomination de Nicolas Hulot, si elle est une surprise, ne doit pour autant rien au hasard.

Il est d’abord une figure médiatique, connu du grand public comme le présentateur de l’émission télévisée à succès « Ushuaïa », popularité qu’il mettra au service de sa fondation pour l’homme et la nature, créée en 1990.

Sur le plan politique, son action pour imposer la question écologique dans les débats de la présidentielle de 2007, en lançant un « Pacte écologique » appuyé par plus de 750 000 signataires et 10 des 12 candidats à la présidentielle, a souligné sa capacité de mobilisation de la société civile autour des enjeux climatiques.

Il est par ailleurs familier du pouvoir, ayant été successivement conseiller sur les questions environnementales de Jacques Chirac puis de Nicolas Sarkozy – avec qui il travailla activement à l’organisation du Grenelle de l’environnement en 2007 –, puis nommé « envoyé spécial pour la protection de la planète » par François Hollande. Nicolas Hulot est ainsi progressivement devenu un porte-parole incontournable des problématiques environnementales en France. Chacun de ces Présidents de la République lui proposa d’ailleurs de devenir ministre du développement durable, offre qu’il déclina systématiquement. Parfois présenté comme un défenseur d’une écologie trop consensuelle, son plus grand désaveu fut celui des militants écologistes lors de la primaire du parti EELV pour l’élection présidentielle de 2012 – seule élection à laquelle il se soit prêté – perdue face à Eva Joly. Se décrivant lui-même comme un homme de dialogue, Nicolas Hulot a finalement été convaincu par le caractère transpartisan du discours d’Emmanuel Macron et a accepté le maroquin qui lui était à nouveau proposé.

Une transition dans la continuité

Nicolas Hulot hérite ainsi d’un ministère au périmètre large, relativement similaire dans ses prérogatives à celui qu’avait avant lui Ségolène Royal, comprend à la fois l’énergie, le climat, l’air, la biodiversité, la mer et les transports. Sur ce dernier domaine de compétence, Emmanuel Macron et Edouard Philippe ont choisi la continuité en nommant Elisabeth Borne, ancienne directrice de cabinet de Ségolène Royal et ex-PDG de la RATP, comme ministre chargée des Transports auprès de Nicolas Hulot. Bénéficiant du titre de ministre d’Etat – une première pour ce ministère depuis Jean-Louis Borloo -, Nicolas Hulot est ainsi en droit d’intervenir sur des sujets transverses qui dépassent le périmètre strict de son ministère, et peut, à son initiative, organiser des conférences interministérielles.

Pour autant, la présence et le poids donné à Nicolas Hulot dans ce gouvernement, troisième dans l’ordre protocolaire, intriguent. De l’arbitrage sur l’avenir du parc nucléaire à l’exploitation des gaz de schistes, en passant par le projet d’aéroport à Notre-Dame des Landes, les motifs de divergences potentielles avec le Président de la République et le Premier Ministre – ce dernier ayant voté contre la loi de transition énergétique en 2015 – semblent nombreux. Si Nicolas Hulot a souligné lui-même l’imprécision du programme d’Emmanuel Macron sur le sujet du développement durable et reconnu des points de divergence, il assure qu’il existe « un chemin commun ».

Emmanuel Macron souhaite inscrire le quinquennat qui s’ouvre dans la continuité des engagements pris par la France ces dernières années, que ce soit à l’échelle nationale avec l’application des objectifs définis par la loi de transition énergétique votée en 2015, ou au niveau international avec la poursuite du rôle de la France dans les négociations climatiques. Le Président de la République s’est d’ailleurs dit prêt à revoir à la hausse les engagements de la COP 21 et se diriger progressivement, dans ce cadre multilatéral, vers des mesures contraignantes.

Energie nucléaire

L’axe central de sa feuille de route énergétique de Nicolas Hulot devrait être la diminution de la part de l’énergie nucléaire dans le mix électrique français, pour respecter l’objectif de 50% en 2025 fixé par la loi de transition énergétique. Auparavant favorable à cette forme de production d’énergie décarbonnée, Nicolas Hulot est devenu un partisan de la sortie du nucléaire après l’accident de Fukushima. En 2018, il aura à se prononcer sur la prolongation de la durée de vie de plusieurs centrales en s’appuyant sur l’avis de l’Agence de Sûreté Nucléaire (ASN). Si Emmanuel Macron s’est dit favorable à la fermeture de Fessenheim, il a précisé que cette fermeture attendrait la mise en service de la centrale de Flamanville et respecterait le plafonnement de la capacité nucléaire, conformément au décret signé en avril 2017 par la Ministre de l’environnement. Dans ce contexte, l’objectif de 2025 semble plus qu’inatteignable car il impliquerait, comme l’a rappelé la Cour des comptes en 2016 dans son rapport public annuel, la fermeture d’un tiers des 58 réacteurs en quelques années, capacité impossible à remplacer uniquement par de la production éolienne et photovoltaïque sur cette même période.

Néanmoins, l’arrivée de Nicolas Hulot à la tête du ministère de la Transition écologique et solidaire inquiète les acteurs du secteur, en témoigne la chute de 5,5% de l’action EDF au lendemain de sa nomination.

Energies renouvelables

Le développement des énergies renouvelables (ENR) est le corolaire essentiel à la sortie progressive du nucléaire. Là encore, l’objectif confié à Nicolas Hulot est de respecter la trajectoire fixée par la loi de transition énergétique de 32% d’énergies renouvelables dans le mix énergétique à l’horizon 2030. La France présentait en 2015 une part d’énergies renouvelables dans la consommation finale brute de 14,9%, soit 10% en deçà de la trajectoire prévue par la directive européenne de 2009 (voir graphique ci-dessous). Emanuel Macron a promis une politique d’investissement et le lancement d’appels d’offres sur les projets d’ENR en France sur la totalité de son mandat, avec comme ambition de doubler d’ici la fin de son quinquennat la capacité en éolien et en solaire photovoltaïque. L’objectif est ainsi d’atteindre au cours du quinquennat une capacité de production supplémentaire de 26 GW par les énergies renouvelables, ce qui équivaut à accompagner 30 milliards d’investissements privés. Des objectifs alignés sur la programmation pluriannuelle de l’énergie établie par décret en octobre 2016.

Grpahique

Graphique issu de l’édition 2016 des Chiffres clés des énergies renouvelables réalisée par le ministère de l’environnement (février 2017)

Energies fossiles

Nicolas Hulot et Emmanuel Macron s’accordent sur la baisse des énergies fossiles dans la production électrique française. Le Président a fait de la fermeture des quatre dernières centrales à charbon françaises la priorité n°1 de son quinquennat en matière énergétique, afin d’engager une sortie progressive des énergies fossiles. Il a également pris l’engagement que l’État cessera d’accorder des autorisations d’exploration et d’exploitation d’hydrocarbures. Enfin, il maintiendra l’actuelle interdiction d’exploitation des gaz de schiste.

La France utilise peu de charbon et l’usage du gaz naturel est encouragé compte-tenu de ses émissions acceptables et des perspectives du gaz « vert » (lire article du 13 février 2017). L’enjeu est donc dans la limitation de l’usage du pétrole dans l’industrie et les transports. Pour cela, Emmanuel Macron s’est dit favorable à une politique bas carbone, qui passe d’abord par l’augmentation – par décret – du prix de la taxe carbone à 56€/Tonne en 2020 tel que fixé par la loi de transition énergétique, pour l’amener à 100€/Tonne en 2030. Une position à laquelle Nicolas Hulot – qui avait claqué la porte du second Grenelle de l’environnement en 2010 en raison du report de la taxe carbone par le gouvernement – devrait défendre avec force.

Confirmer l’ambition d’une croissance verte

Le pacte écologique initié par Hulot en 2007 avait conduit à la création d’un grand ministère de l’écologie ainsi qu’à l’organisation du Grenelle de l’environnement. Il avait réuni les différents acteurs du développement durable – l’État, les collectivités locales, les ONG, les employeurs et les salariés –, fait inédit en France. C’est cette ouverture vers la société civile qu’Emmanuel Macron semble rechercher à travers la nomination de Nicolas Hulot. La simplification des procédures et la réduction des délais, notamment dans le cadre des appels d’offres publics, est par ailleurs un enjeu transverse identifié par Emmanuel Macron qui, s’il n’a pas été souligné par Nicolas Hulot, devrait se retrouver au cœur des projets du ministère de la Transition écologique et solidaire.

Investir dans la rénovation thermique et la mobilité électrique

Emmanuel Macron a affirmé vouloir lier l’ambition d’une « nouvelle écologie » à la question économique et faire de la transition écologique et énergétique un des piliers du plan d’investissements publics de son quinquennat, à hauteur de 15 milliards d’euros sur un total de 50 milliards. Ce plan d’investissements s’appliquerait à deux enjeux principaux, sur lesquels les positions d’Emmanuel Macron et de Nicolas Hulot se rejoignent : la mobilité et la rénovation des bâtiments publics.

Emmanuel Macron a en effet annoncé un programme de rénovation des bâtiments publics de l’Etat et des collectivités locales de 4 milliards d’euros. Sur la mobilité, Emmanuel Macron souhaite la création d’une prime exceptionnelle de 1000 euros pour inciter les propriétaires d’un véhicule de plus de 15 ans à acheter des voitures plus écologiques (neuves ou d’occasion). Il souhaite également encourager le déploiement des véhicules électriques en maintenant le bonus-malus à l’achat et en accélérant le déploiement des bornes de recharge électrique. Pour s’attaquer à la pollution liée aux particules fines, la fiscalité du diesel devrait également être alignée sur celle de l’essence pendant le quinquennat. L’ambition est ainsi de faire baisser la part des véhicules thermiques dans le parc automobile français, en visant l’interdiction de la vente de véhicule thermique en 2040. Pour cela, le Président compte peser pour renforcer les normes anti-pollution européennes pour les véhicules neufs et les contrôles en conditions réelles.

Faire des régions les relais de la politique environnementale

Emmanuel Macron souhaite établir un partenariat entre l’Etat et les régions, au titre de leur compétence économique et en matière de formation professionnelle, pour les accompagner dans leur transition écologique. L’échange avec les entreprises est également dans l’ADN du projet d’Emmanuel Macron, ancien ministre de l’Economie, qui souhaite ainsi mobiliser la société civile et le tissu économique local dans les combats environnementaux. Les visions sur l’impact économique de la transition écologique que portent Nicolas Hulot et Emmanuel Macron apparaissent comme complémentaires, le premier souhaitant persuader les acteurs locaux que l’écologie n’est pas destructrice mais bien créatrice d’emplois et le second accordant une grande importance à l’accompagnement de l’évolution de l’emploi local dans le cadre de la transition énergétique, et à la formation aux métiers des secteurs en croissance.

Les régions agiraient comme relais locaux, s’engageant dans la réduction de leur empreinte écologique et dans la création d’emplois, actions en partie compensées par des fonds de soutien aux régions accordés par l’Etat. Nicolas Hulot souhaite notamment mettre en avant l’économie circulaire – sujet qu’il avait déjà beaucoup mis en avant lors de la primaire écologiste de 2011 – afin d’incarner la dimension solidaire et locale de son ministère. Cette thématique transverse, sur laquelle Nicolas Hulot devra user de sa position de ministre d’Etat pour l’animer, s’inscrira dans le prolongement de l’action de l’Etat pour la convergence des champs économiques, sociaux et environnementaux.

Trouver l’équilibre entre l’ambition économique et les enjeux environnementaux

La thématique de la biodiversité, qui est au cœur de l’expérience de Nicolas Hulot, devrait tenir une place importante – même si les orientations précises n’en semblent pas encore définies. Emmanuel Macron avait notamment mis en avant le besoin d’une stratégie de long terme pour exploiter la mer dans le respect de l’environnement – souhaitant structurer une filière technologique française autour des enjeux maritimes. Il s’est également engagé sur les questions de protection de la biodiversité et d’artificialisation des sols.

Enfin, le traitement dans le programme d’Emmanuel Macron du principe de précaution, principe constitutionnel depuis l’intégration de la Charte de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité en 2005, témoigne de l’interprétation à la fois structurante et souple que le Président de la République souhaite lui donner. Tout en prônant le maintien du principe de précaution et de son appareil juridique, il ne souhaite pas que ce principe fasse obstacle à l’innovation. Le traitement de la question des gaz de schistes l’illustre : Emmanuel Macron refuse l’exploitation de ces hydrocarbures – principe fixé par la loi de 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique –, mais souhaite maintenir les efforts de recherches dans cette ressource d’énergie. L’action de Nicolas Hulot sera donc dictée par un double impératif : garantir les conditions du développement économique et technologique en cohérence avec les normes environnementales.

Le passage d’une écologie politique à une écologie économique ?

A travers la nomination de Nicolas Hulot, Emmanuel Macron souhaite marquer le passage de l’écologie politique vers l’écologie économique. Le Président de la République ne semble pas animé d’une philosophie de rupture sur les questions écologiques. Au contraire, il s’agit pour lui de politiques structurelles de moyen et long terme, et la mission première de Nicolas Hulot sera de tenir au mieux les objectifs de la loi de transition énergétique de 2015, dont certains semblent d’ores-et-déjà hors de portée.

A minima, le Président de la République et le ministre d’Etat en charge de la Transition écologique et solidaire semblent partager une méthode et une volonté de dialogue avec la société civile. Cependant, le quinquennat qui s’ouvre soulève deux interrogations.

Tout d’abord, il s’agit de savoir comment l’action du ministère de Nicolas Hulot va s’intégrer à celle de la politique générale d’un gouvernement, dont les membres n’ont jamais semblé aussi dispersés sur les questions de développement durable. L’incertitude est d’autant plus grande que le programme présidentiel est susceptible d’être soumis à des inflexions en fonction de l’issue des élections législatives. Emmanuel Macron, en attirant une personnalité aussi forte et indépendante dans son gouvernement et en lui accordant le statut de ministre d’Etat, fait ainsi le pari que la solidarité gouvernementale l’emporte sur les divergences d’opinions.

Enfin, l’autre inconnue reste l’action engagée par la France au niveau européen. Malgré le rôle pionnier de l’Union européenne dans les négociations climatiques, les stratégies des Etats-membres restent disparates. Le gouvernement français, par la voix de Nicolas Hulot, réussira-t-il à prolonger l’élan de l’Accord de Paris, en renforçant la coordination européenne en matière écologique et énergétique ?

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