Le contrat de performance pluriannuel suffira-t-il pour inverser la courbe de la dette ferroviaire ?

Article du 11 janvier 2017
sncf ter tgv dette

Le contrat de performance pluriannuel conclu entre SNCF Réseau et l’Etat le 20 décembre dernier met un terme à des mois de négociations entre le gestionnaire d’infrastructures et Bercy, longtemps réticent à l’idée de se plier à cet exercice pourtant prévu par la loi portant réforme ferroviaire de 2014. Ce contrat d’un montant inédit (46 milliards d’euros sur dix ans) suffira-t-il pour autant à stabiliser la dette de la SNCF d’ici 2026, puisqu’il s’agit là de l’objectif affiché ? Rien n’est moins sûr, compte tenu de l’ampleur de la tâche.

Le contrat de performance pluriannuel en question constitue, avec la mise en place d’une « règle d’or » encadrant les investissements de développement du réseau, l’un des axes majeurs de la politique de maîtrise de la dette du système ferroviaire. Celle-ci s’élève actuellement à près de 50 milliards d’euros et s’apparente à un véritable casse-tête pour les différents gouvernements qui se sont succédés au pouvoir depuis 20 ans, au point que sa soutenabilité pose désormais question. D’ici 2026, en effet, la dette du système ferroviaire pourrait atteindre près de 70 milliards d’euros, avec un déficit annuel oscillant entre 2 et 3 milliards d’euros[1].

Les raisons d’un tel endettement sont multiples : structurelles, d’abord, du fait de la nature extrêmement capitalistique de l’activité ferroviaire ; organisationnelles, ensuite, avec l’éclatement des activités de gestion du réseau entre différents acteurs (Réseau Ferré de France, SNCF Infra, Direction des circulations ferroviaires) qui a présidé entre 1997 et 2014, décourageant toute synergie ou économie d’échelle ; politiques, enfin, avec une stratégie de l’Etat sur la place du ferroviaire dans la politique de transport qui restait à clarifier.

Le principal enjeu de la réforme de 2014 a donc été d’apporter une réponse à cet endettement, avec d’autant plus de vigueur que l’ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire dans son ensemble (et ses impératifs de compétitivité et de performance) s’inscrit dans un avenir proche.

Rationaliser la gouvernance de l’entreprise

La nouvelle gouvernance de la SNCF, qui s’organise désormais autour de 3 EPIC (SNCF Mobilités, SNCF Réseau et EPIC de tête), est un début de rationalisation de la gestion du groupe et de sa politique d’investissements. Elle vise en particulier à redonner à l’Etat son rôle de garant du service public ferroviaire sur le long terme et à mieux impliquer les différents acteurs concernés (par exemple à travers la création du Haut Comité du Ferroviaire rassemblant élus, régions, représentants d’usagers et l’Etat).

Les pouvoirs accrus conférés à l’ARAFER, autorité régulatrice du secteur, ont par ailleurs pour finalité de soustraire la stratégie de la SNCF à l’aléa politique et d’assurer la séparation effective des activités liées à l’exploitation du réseau de celles de transport de passagers ou de marchandises. Dans un rapport d’information parlementaire dressant un premier bilan de la réforme de 2014, les députés Bertrand Pancher et Gilles Savary relevaient d’ailleurs que ces différents axes constituaient « indéniablement des points forts de la réforme », deux ans seulement après son adoption, consacrant l’évolution d’un système centralisé colbertiste vers un modèle de régulation concurrentielle. Cependant, ce mouvement ne sera sans doute qu’un début, le rapport proposant également de constituer Mobilités et Réseau en sociétés annymes à capitaux publics et de supprimer l’EPIC de tête pour parachever les évolutions de gouvernance, rendre plus agile ces sociétés et les préparer à la concurrence.

Un contrat pluriannuel de performance ambitieux

Au-delà de ces problématiques de gouvernance, l’accord conclu fin décembre 2016, entre SNCF Réseau et l’Etat marque incontestablement un tournant compte tenu de son montant et de la part que représente SNCF Réseau dans l’endettement total de la SNCF. Les 46 milliards promis par l’Etat sur dix ans au gestionnaire de réseau (avec en contrepartie, un effort d’économies de 1,2 milliards d’euros d’ici 2026 de la part de SNCF Réseau) ont pour objet la modernisation planifiée du réseau existant, préalable à la stabilisation de la dette de la SNCF d’ici dix ans.

En plus de donner de la visibilité à SNCF Réseau, ce plan dégage les grandes lignes de la stratégie de la part de l’Etat, avec une priorité donnée aux lignes les plus utilisées (ou « circulées »). Il semble néanmoins difficile d’affirmer aujourd’hui qu’il suffira pour stabiliser la dette, et ce d’autant plus que le décret relatif à la « règle d’or » du ferroviaire n’est toujours pas paru.

Une règle d’or qui se fait attendre

Cette règle d’or, exposée dans la loi de 2014 et précisée dans la loi « Macron » de 2015 constitue le deuxième pan de la politique de maîtrise de la dette du système ferroviaire. Spécifique aux investissements de développement du réseau (et donc à SNCF Réseau), elle introduit un plafond de financement de ces investissements qui ne peut dépasser 18 fois le rapport entre la dette financière nette et la marge opérationnelle de l’opérateur. Au-delà de ce plafond, les investissements doivent être pris directement en charge par l’Etat (et donc par le contribuable), les collectivités territoriales ou tout autre demandeur. Comme le précise le rapport Savary / Pancher, cette règle « introduit en quelque sorte un principe de responsabilité du type « qui décide, paye », visant à protéger le système ferroviaire de décisions politiques délibérément étrangères à toute considération de soutenabilité économique par le système ferroviaire ». Or, en l’absence de décret, et selon l’ARAFER, le ratio de la règle d’or continue à s’éloigner du seuil plafond fixé par la réforme ferroviaire : de 19 en 2015, il atteindrait 22 en 2016 puis 24 selon le projet de budget pour 2017[2].

La dérive de la dette du système ferroviaire n’est donc pas prête d’être endiguée, et ce d’autant plus qu’aucune des mesures introduites par la loi de 2014 ne vise à réduire la dette historique de la SNCF. La résorption de cette dette colossale a certes fait l’objet d’une réflexion de la part des pouvoirs publics[3], mais ni sa reprise par l’Etat (qui grèverait encore un peu plus les comptes publics), ni son isolement dans une structure ad hoc ne semblent aujourd’hui à l’ordre-du-jour. Par ailleurs, si la priorité aux lignes les plus circulées est désormais établie dans le contrat pluriannuel, d’autres choix industriels inéluctables restent à faire sur les fermetures de lignes, le recours au privé sur certaines activités comme la maintenance ou d’autres chantiers sensibles avant l’ouverture à la concurrence afin d’améliorer durablement l’équilibre financier de l’entreprise.

Avec la perspective de la remontée des taux d’intérêt dans les semaines qui viennent, le devenir de la dette du système ferroviaire s’annonce plus que jamais incertain.

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[1] http://www.assemblee-nationale.fr/14/projets/pl1468-ei.asp#P438_82810

[2]    http://www.arafer.fr/wp-content/uploads/2016/12/CP-Arafer-Budget-2017-SNCF-Reseau.pdf

[3] https://m.contexte.com/docs/8196/rapport-du-gouvernement-sur-la-dette-ferroviaire-septembre-2016.pdf