La PPE et le débat public : une innovation convaincante ?

Article du 31 janvier 2019

Alors que vient de s’ouvrir le Grand Débat National voulu par le Gouvernement et le Président de la République, exercice démocratique à bien des égards inédit, il est intéressant de se pencher sur le dernier grand débat public mené dans l’opinion publique : celui entourant la révision de la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE). Ce débat a-t-il constitué une innovation convaincante pour la construction de la politique énergétique française ?

Une innovation sociétale et juridique

La participation du public progresse aujourd’hui à travers son cadre légal et ses pratiques. Le citoyen ne se satisfait plus de donner son avis par le seul biais des urnes : il revendique aujourd’hui, dans les projets qui ont un impact sur son environnement au sens large (cf. Figure 1), une légitimité égale à celles du politique et de l’expert. A travers internet et l’émergence de nouvelles solidarités (associations, collectifs…) se développe ainsi un phénomène d’expertise citoyenne qui trouve une caisse de résonance dans les réseaux sociaux.

Figure 1 : Un champ de participation du public de plus en plus large

Comme l’indiquait déjà le Conseil économique, social et environnemental (CESE) en 2014, « les Français aspirent à une participation plus large à la concertation alors qu’on constate un retrait des citoyens par rapport aux modalités de la participation politique (dont l’abstention est un symptôme). Cela traduit une attention particulière à l’évolution de leur cadre de vie et aux affaires locales ».

Encadrée dans un processus de concertation, cette évolution peut contribuer à améliorer et à renforcer la légitimité de la décision, qu’elle soit publique ou privée. Les évolutions juridiques accompagnent ce développement de la participation du public, avec désormais  la saisine obligatoire de la CNDP pour les plans et programmes nationaux. Le débat public sur la PPE s’inscrit ainsi dans cette évolution.

Un processus encadré, mis en œuvre pour la PPE

Après étude de la saisine, la CNDP décide des modalités de participation du public. Elle se prononce en tenant compte des enjeux (sociaux, économiques, environnementaux, territoriaux) du plan ou programme. Elle peut décider l’organisation d’un débat public, d’une concertation préalable – deux procédures très encadrées et définies – ou ne prescrire aucune des deux (cf. Figure 2). Le débat public a des objectifs et des modalités plus ambitieuses que la concertation préalable : elle vise à permettre à tous les citoyens d’avoir accès à une information complète et de qualité, ainsi que de participer au débat. Elle permet également de débattre des solutions alternatives.

Pour la PPE, la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), en charge de son élaboration, a saisi la CNDP à l’été 2017, qui a décidé d’organiser un débat public. Le débat public sur la PPE est le premier débat public national sur un plan et programme.

Figure 2 : le parcours suivi par la PPE dans le processus de participation du public pour l’adoption de plans et programmes nationaux (article L. 122-4 du Code de l’environnement)

Un exercice inédit et techniquement globalement réussi

Cette première a rencontré un bon écho du public, d’après le bilan réalisé par la CNDP : plus de 8 000 personnes ont participé au débat de manière physique et près de 50 000 ont visité le site internet du débat, assez largement relayé dans la presse et par diverses parties prenantes (cf. Figure 3). Ce succès a confirmé́ l’intérêt des citoyens français pour débattre de grandes orientations nationales, a priori techniques ou considérées comme telles.

Au-delà des chiffres, les modalités choisies pour le débat ont été jugées globalement fructueuses. C’est leur combinaison qui a permis un débat public mobilisateur, riche d’enseignements, peu conflictuel et couvrant une palette large de sujets :
– Des ateliers d’information et de controverse réunissant des experts du secteur sur 12 sujets relatifs à la PPE pour nourrir le débat ;
– Des rencontres co-organisées par des parties prenantes locales : stratégie des relais ou prescripteurs qui a permis de couvrir l’ensemble du territoire (réponse à l’exigence de territorialité) et donc la participation d’un grand nombre d’acteurs et de publics ;
– Délibération de personnes tirées au sort dans le cadre du « G400 » pour faire émerger des tensions et tendances au sein de la société́ au-delà des positions traditionnelles des acteurs engagés sur les sujets énergie.

L’implication politique à plusieurs niveaux, des élus locaux et collectivités au Président de l’Assemblée nationale, et la présence du Ministre d’État Nicolas Hulot pendant la réunion de conclusion au CESE en juin 2018 ont enfin contribué à la crédibilité et donc la réussite du débat public.

Figure 3 : les grands chiffres du débat public

Une première expérience, des pistes d’amélioration pour l’avenir

Ce succès a été réalisé malgré deux difficultés majeures au débat : un temps très court (103 jours de débats) et des moyens limités pour la CNDP pour un débat de cette ampleur (budget fixé à 500 000€ HT, inférieur selon la CNDP aux débats publics précédents sur des projets d’infrastructures locaux, avec un périmètre de concertation plus restreint).

Les modalités choisies pour le débat avaient également leur biais. Le rôle prédominant des élus et collectivités dans l’organisation des rencontres locales a ainsi conduit à une forte mobilisation et représentativité de leurs réseaux et des acteurs du secteur. Le temps limité et les contraintes matérielles ont limité la présence du maître d’ouvrage, la DGEC, dans ces rencontres : le plus souvent descendantes, les réunions n’ont pas facilité la controverse et permis d’apporter des réponses aux citoyens présents. Ces outils sont insuffisants pour installer une véritable dynamique de débat public basée sur l’échange d’arguments.

Par ailleurs, la conduite du débat a permis de souligner une faiblesse originelle : le choix n’a pas été fait entre PPE « technique » ou PPE « politique ». Le maître d’ouvrage aurait certainement dû arbitrer : soit débattre d’un outil technique de programmation, ce qui implique que tous les scénarios soient posés même ceux jugés « irréalistes » ; soit débattre des orientations politiques en interrogeant l’opportunité des choix, ce qui implique que tous puissent être questionnés. Enfin, le débat sur la PPE a rappelé la nécessité d’identifier un décideur qui s’engage à respecter le temps du débat et à prendre en compte les résultats de la démarche.

Un rôle politique encore limité

Après communication par le ministre de sa décision sur la PPE fin novembre 2018 , la CNDP a adressé au gouvernement un constat relativement sévère : « La Commission constate qu’à ce stade, les arbitrages énoncés dans cette décision ne sont pas explicités (…) L’absence à ce stade de réponse sur de nombreux points soulevés par le public ou le manque de précision sur les modalités et les moyens de mise en œuvre des décisions ne permettent pas d’apprécier les enseignements que les autorités publiques tirent du débat public. ».

Ce constat porte en réalité davantage sur la forme que sur le fond. En effet, conformément aux textes et à l’esprit de la procédure de débat public, il n’appartient pas à la Commission de se prononcer sur le fond des orientations prévues pour la PPE. Surtout, les conclusions du débat public n’étaient pas univoques, avec des avis partagés sur plusieurs points de débat classiques de politique énergétique (voir Figure 4).

Figure 4 : les principales conclusions du débat public

L’objectif de la CNDP est donc davantage que le processus de décision du gouvernement permette une prise en compte des observations du public. Or, l’annonce du Gouvernement fin 2018, synthétique et communicante, ne permettait pas de juger de la prise en compte ou non des conclusions du débat. Toutefois, à la lecture de l’intégralité du projet de PPE publié ce 25 janvier 2019, on note que plusieurs recommandations semblent avoir été suivies. Ainsi, par exemple, sur un des sujets sensibles du débat actuel, un paragraphe consacré à la place du citoyen a bien été intégré.

Il est cependant très difficile de juger rapidement de la prise en compte du débat public car les conclusions ne sont pas citées dans le corps du document. Le ministère se contente d’indiquer que « le gouvernement a tenu compte de ces enseignements pour rédiger le présent document ». Or, en matière de participation du public et de concertation, la perception des participants au débat, est presque aussi importante que la réalité : savoir et avoir la preuve que son avis a été pris en compte fonde la légitimité d’une décision.

La prise en compte incertaine des conclusions du débat public dans les orientations retenues in fine pour la PPE pose en fond la question de l’intégration de ce nouveau processus de participation dans la prise de décision publique. Ce type de procédure doit en effet forcément connaître un temps de construction et consolidation pour que son intégration dans le processus de décision soit complète, qu’elle apporte toute son utilité et gagne toute sa légitimité. C’est pourquoi les retours d’expérience comme ceux réalisés par la CNDP sont essentiels.

Ainsi, les enseignements tirés du débat public sur la PPE ont été repris par la CNDP dans le cadre de la préparation du Grand Débat National, dont le dispositif prévu est très proche. Les recommandations de la CNDP portent en particulier sur le rôle du maître d’ouvrage et la prise en compte des conclusions du débat, afin que « le gouvernement s’engage à répondre par écrit, de manière argumentée et détaillée, à toutes les positions et propositions, et qu’il publie ces réponses » et que « les conclusions donnent lieu à des débats dans les diverses enceintes décisionnelles à l’échelon national comme local ».

Au-delà de ces questions de procédures, force est de constater que le débat sur la PPE a permis d’exprimer plusieurs interpellations de fond que l’on retrouve aujourd’hui dans le mouvement des gilets jaunes : « l’exigence de justice sociale », le « sentiment d’injustice de la politique énergétique » lié à la « fiscalité environnementale » et à la « répartition des coûts de la transition énergétiques » ou encore les questions d’acceptabilité de la décision publique. Toutes ces thématiques ont été soulevées pendant le débat et synthétisées dans le bilan publié par la CNDP : c’est bien la preuve que cet exercice du débat public, bien que jeune et perfectible, présente un fort intérêt, a minima comme capteur de l’opinion et de la société.

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Et maintenant, que devient le texte de la PPE ?

Annoncé en novembre 2018, le ministère de la Transition écologique et solidaire a publié ce 25 janvier 2019 l’intégralité du projet de la Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui constituera le socle de la politique énergétique de la France pour les prochaines années. Ce projet va maintenant être discuté au sein de plusieurs instances consultatives. Le public sera également invité à donner son avis sur la PPE par internet à l’issue de l’Avis rendu par l’Autorité environnementale. Cette étape doit durer plusieurs mois pour aboutir mi-2019.