La gratuité des transports publics, une idée payante ?

Article du 28 février 2020
La gratuité des transports publics, une idée payante ? En mars 2018, inspirée par les modèles français de Dunkerque ou Niort, Anne Hidalgo faisait couler beaucoup d’encre en évoquant la gratuité totale dans les transports publics parisiens. Faire de Paris la seconde capitale au monde, après Tallinn, à disposer de transports gratuits devait permettre d’accélérer la transition écologique et garantir davantage de justice sociale. Pourtant, aujourd’hui, à la veille des élections municipales, seule Danielle Simonnet, candidate La France Insoumise, propose d’aller aussi loin en implémentant progressivement une telle politique. Pourquoi la maire sortante a-t-elle renoncé ? Disposer de transports publics gratuits ne serait-il réservé qu’aux villes de taille modeste ? Serait-ce incompatible avec les spécificités parisiennes ? Un impact mitigé pour un coût élevé Plusieurs rapports, commandés par Île-de-France Mobilités1 et la Mairie de Paris2, sont venus éclairés le débat parisien. Leurs conclusions sont unanimes : la gratuité totale ne répondrait pas aux enjeux. 1. Le report modal ne serait pas celui espéré. A Paris, le temps de trajet constitue l’obstacle principal limitant le report modal des automobilistes franciliens. Le coût n’est pas le facteur prédominant, le coût du transport public étant aujourd’hui déjà largement inférieur à celui de la voiture. Selon les études réalisées, le recours aux transports en commun induirait pour 90 % des franciliens un trajet plus long. Partant de cette analyse, le rapport d’Île-de-France Mobilités estime que le trafic automobile ne diminuerait que de 2% avec une politique de gratuité totale. A l’inverse, les piétons et les vélos seraient eux plus à-même de modifier leurs comportements. La gratuité totale inciterait ainsi à l’utilisation des transports publics pour des distances faibles au dépend des mobilités douces. Le report modal serait donc, au mieux, peu efficace avec un report extrêmement limité de la part de la cible, les automobilistes, et, au pire, contreproductif en raison d’un effet de bord non-désiré avec un report des mobilités actives vers les transports en commun. 2. La hausse de fréquentation des transports en commun provoquerait des difficultés sur un réseau déjà très fortement sollicité. Selon le rapport d’Île-de-France Mobilités, cette hausse pourrait atteindre 6 % à 10 %. Cela augmenterait fortement le risque de congestion dans un réseau qui affiche déjà ses limites. Les impacts seraient variables selon les types de transports : les bus et tramways seraient plus impactés que le métro. Pour ce dernier, ce seraient surtout les lignes 1, 9 et 13 qui seraient concernées alors qu’elles sont déjà parmi les plus sollicitées. A cela s’ajoute que 40 % des flux reportés seraient en heures de pointe. Le risque de saturation est donc bien réel. 3. Financer une telle mesure s’avérerait très compliqué. Le coût des transports en communs en Île-de-France est couvert aujourd’hui principalement par deux acteurs : les usagers, via leur contribution directe (2,7 Md d’euros en 2017), et les entreprises (5,1 Md d’euros). Une politique de gratuité entraînerait donc un manque à gagner d’au moins 2,7 Md d’euros, qu’il faudrait compenser. 3 options sont envisageables : faire appel aux entreprises, aux usagers « moins vertueux », c’est-à-dire se déplaçant en voiture, ou aux contribuables. Or, • selon la direction générale du Trésor, la mise à contribution des employeurs via la hausse du Versement Transport serait récessive à moyen et long terme ; • la mise en place d’un péage pour entrer dans Paris ne permettrait de dégager que 400 M € annuel, sauf à mettre en place des tarifs faisant peser un risque d’iniquité pour les habitants d’Île-de-France ; • le recours à l’impôt nécessiterait une augmentation 500 € de fiscalité annuelle par ménage francilien. Une somme impensable. Le financement d’une telle politique serait donc extrêmement complexe, et ce alors même que le réseau nécessite chaque année des investissements en hausse afin de se développer et de se moderniser. 4. Le gain en termes de justice sociale ne serait pas évident. Il existe déjà en Île-de-France de nombreux dispositifs de gratuité partielle ou de tarifications préférentielles via des mesures de la Région, des Départements ou des Communes. Ce sont des aides financières ciblées sur la mobilité. Par exemple, les bénéficiaires du RSA bénéficient de la gratuité totale des transports publics. Ainsi, la gratuité des transports publics ne présenterait pas une avancée claire pour ces personnes. En revanche on peut considérer que la mesure profiterait dans sa grande majorité à ceux qui peuvent aujourd’hui supporter le prix des transports en commun. Si la gratuité totale des transports publics n’apparaît pas à Paris être une politique pertinente, quelles mesures prendre pour répondre aux enjeux environnementaux et sociétaux de la ville ? Une politique du « mieux gratuit » Afin de garantir une meilleure justice sociale, une première piste consiste à rationaliser et améliorer le système de tarification des transports publics actuellement en place. En effet, aujourd’hui, 1,1 million de personnes bénéficient d’aides financières à la mobilité alors qu’1,9 million de franciliens vivent sous le seuil de pauvreté3. Les mesures de gratuité totale ou partielle pourraient donc être étendues, par exemple aux personnes vivant sous le seuil de pauvreté mais ne bénéficiant pas du RSA. Au-delà, l’efficacité d’un tel système dépend également de sa clarté pour l’usager : la superposition non-concertée de dispositifs à la maille de la région, des départements et des communes est ainsi dénoncée comme étant un frein important. Pour encourager une mobilité plus durable, et donc le report modal depuis la voiture, la gratuité doit être pensée dans un système plus complexe d’incitations et de dispositifs conduisant à une transformation des comportements. Or les bons leviers d’incitation dépendent également de l’âge de la personne concernée : - Pour les familles, le prix reste, avec le temps de trajet, la plus grande préoccupation. - Chez les seniors, ce sont l’accessibilité et le confort d’usage qui sont les facteurs discriminants. - Enfin les jeunes sont « en période de tâtonnement modal ». C’est donc une cible privilégiée qu’il faut attirer vers les mobilités actives afin de modifier les comportements de mobilité. Le rapport de la Mairie de Paris4 propose ainsi une série de mesures distinctes afin de répondre au mieux à ces différents enjeux. On peut citer par exemple : • l’instauration d’un titre de transport qui permettrait à une famille ou à un groupe de bénéficier d’un tarif réduit pour se déplacer ; • la gratuité du Pass Navigo pour les enfants de moins de 11 ans et le remboursement partiel de la carte Imagin’R pour tout ou partie des élèves du secondaire. Pour l’heure 3 des 24 propositions du rapport précité ont été mises en place depuis le 1er septembre 2019 à Paris5. Au moins deux candidats aux élections municipales, Anne Hidalgo et David Belliard, souhaitent aller plus loin et proposent la gratuité aux jeunes de, respectivement, - 18 ans et - 26 ans. L’importance de l’offre Aujourd’hui, 31 villes françaises ont adopté une politique de gratuité totale et en retirent, majoritairement, un constat positif. Comment l’expliquer ? Outre leur taille modeste (Dunkerque étant la plus importante), les villes françaises ayant franchi le pas de la gratuité ont toutes en commun de disposer de réseaux de transports publics reposant principalement sur le bus avec une fréquentation faible. Cette fréquentation induit des recettes tarifaires qui ne couvrent qu’une part minoritaire des coûts, avec un taux de couverture deux fois inférieur à la moyenne française. Ainsi, la mise en place de la gratuité totale des transports ne représente pas un choc financier comme cela pourrait l’être pour des grands réseaux urbains fréquentés. Selon le Groupement des autorités responsables de transport (GART)6, elle peut même être indolore, voire bénéficiaire pour des communes de moins de 50 000 habitants, où les coûts de gestion liés aux transports payants sont importants au regard des gains récoltés. Il est donc possible pour ces villes de mener une politique volontariste à moindre coût, dans une optique environnementale, sociale ou simplement de rationalisation de l’outil. Au-delà de ces questions financières, le GART rappelle que la clé du succès de la politique de mobilité réside dans l’offre proposée7. Pour les usagers, le facteur discriminant demeure la qualité de l’offre (desserte, fréquence, confort). Quel que soit le but visé, si la qualité et la pertinence du réseau ne sont pas régulièrement questionnées, la hausse de fréquentation induite par une politique de gratuité ne sera que temporaire. Ainsi, à Niort, la gratuité promise par le candidat élu en 2014 n’a pas eu les effets escomptés : la hausse de fréquentation (+ 20 %) reste modeste du fait de l’absence d’efforts autour de l’offre de transports. A l’inverse, la hausse du trafic (+ 85 %) dans la ville de Dunkerque peut également être imputée à « l’effort de réorganisation des lignes », toujours selon le GART8. *** La politique de gratuité totale n’est donc pas la solution miracle aux problèmes de mobilité contemporains : efficace pour certaines villes de tailles modestes, elle paraît inadaptée à une métropole comme Paris. Néanmoins, elle n’est qu’une facette de la réflexion : des mesures de gratuité partielle ou de prise en charge financière doivent également être débattues. Associées à une politique cohérente de l’offre de transports, elles doivent permettre d’assurer une transition écologique urbaine respectueuse de la justice sociale. 1 Rapport du Comité sur la faisabilité de la gratuité des transports en commun en Île-de-France, leur financement et la politique de tarification, Île-de-France Mobilités, octobre 2018 2 Etude sur la « gratuité » des transports en commun à Paris, Laboratoire Interdisciplinaire d’Evaluation des Politiques Publiques de Sciences Po, décembre 2018 2 Pour un Big Bang de la tarification des transports dans le Grand Paris, Mairie de Paris, janvier 2019 3 Chiffre INSEE, 2015 4 Annexe au rapport pour un Big Bang de la tarification des transports dans le Grand Paris, Marie de Paris, janvier 2019 5 Les propositions 3 (gratuité aux personnes handicapées de -20 ans), 5 (gratuité totale pour les enfants de -11 ans et partielle pour les élèves du secondaire) et 9 (gratuité de l’abonnement Vélib’ pour les jeunes de 14 à 18 ans). 6Gratuité(s) des transports publics pour les usagers : une étude du GART pour objectiver le débat, Groupement des Autorités Responsables de transport, août 2019 7 Transports gratuits : « L’essentiel, c’est l’offre, pas le prix », Le Monde, 7 février 2020 8 A Niort, le bus est gratuit depuis deux ans, mais le bilan est mitigé, Le Monde, 7 février 2020

 

En mars 2018, inspirée par les modèles français de Dunkerque ou Niort, Anne Hidalgo faisait couler beaucoup d’encre en évoquant la gratuité totale dans les transports publics parisiens. Faire de Paris la seconde capitale au monde, après Tallinn, à disposer de transports gratuits devait permettre d’accélérer la transition écologique et garantir davantage de justice sociale.

Pourtant, aujourd’hui, à la veille des élections municipales, seule Danielle Simonnet, candidate La France Insoumise, propose d’aller aussi loin en implémentant progressivement une telle politique. Pourquoi la maire sortante a-t-elle renoncé ?  Disposer de transports publics gratuits ne serait-il réservé qu’aux villes de taille modeste ? Serait-ce incompatible avec les spécificités parisiennes ?

 

Un impact mitigé pour un coût élevé

Plusieurs rapports, commandés par Île-de-France Mobilités[1] et la mairie de Paris[2], sont venus éclairer le débat parisien. Leurs conclusions sont unanimes : la gratuité totale ne répondrait pas aux enjeux.

 

  • Le report modal ne serait pas celui espéré

A Paris, le temps de trajet constitue l’obstacle principal limitant le report modal des automobilistes franciliens. Le coût n’est pas le facteur prédominant, le coût du transport public étant aujourd’hui déjà largement inférieur à celui de la voiture. Selon les études réalisées, le recours aux transports en commun induirait pour 90 % des franciliens un trajet plus long. Partant de cette analyse, le rapport d’Île-de-France Mobilités estime que le trafic automobile ne diminuerait que de 2% avec une politique de gratuité totale.

A l’inverse, les piétons et les vélos seraient eux plus à-même de modifier leurs comportements. La gratuité totale inciterait ainsi à l’utilisation des transports publics pour des distances faibles au dépend des mobilités douces.

Le report modal serait donc, au mieux, peu efficace avec un report extrêmement limité de la part de la cible, les automobilistes, et, au pire, contreproductif en raison d’un effet de bord non-désiré avec un report des mobilités actives vers les transports en commun.

 

Origine de la hausse de fréquentation des transports publics en cas de gratuité totale report modal des 2 roues motorisés, tarif automobile report modal automobile report modal pétions vélos

 

 

  • La hausse de fréquentation des transports en commun provoquerait des difficultés sur un réseau déjà très fortement sollicité

Selon le rapport d’Île-de-France Mobilités, cette hausse pourrait atteindre 6 % à 10 %. Cela augmenterait fortement le risque de congestion dans un réseau qui affiche déjà ses limites. Les impacts seraient variables selon les types de transports : les bus et tramways seraient plus impactés que le métro. Pour ce dernier, ce seraient surtout les lignes 1, 9 et 13 qui seraient concernées alors qu’elles sont déjà parmi les plus sollicitées. A cela s’ajoute que 40 % des flux reportés seraient en heures de pointe. Le risque de saturation est donc bien réel.

 

  • Financer une telle mesure s’avérerait très compliqué

Le coût des transports en commun en Île-de-France est couvert aujourd’hui principalement par deux acteurs : les usagers, via leur contribution directe (2,7 Md d’euros en 2017), et les entreprises (5,1 Md d’euros).

Une politique de gratuité entraînerait donc un manque à gagner d’au moins 2,7 Md d’euros, qu’il faudrait compenser. 3 options sont envisageables : faire appel aux entreprises, aux usagers « moins vertueux », c’est-à-dire se déplaçant en voiture, ou aux contribuables. Or,

  • selon la direction générale du Trésor, la mise à contribution des employeurs via la hausse du Versement Transport serait récessive à moyen et long terme ;
  • la mise en place d’un péage pour entrer dans Paris ne permettrait de dégager que 400 M € annuel, sauf à mettre en place des tarifs faisant peser un risque d’iniquité pour les habitants d’Île-de-France ;
  • le recours à l’impôt nécessiterait une augmentation 500 € de fiscalité annuelle par ménage francilien. Une somme impensable.

Le financement d’une telle politique serait donc extrêmement complexe, et ce alors même que le réseau nécessite chaque année des investissements en hausse afin de se développer et de se moderniser pour répondre aux problématiques de saturation et de temps de trajet notamment.

 

  • Le gain en termes de justice sociale ne serait pas évident

Il existe déjà en Île-de-France de nombreux dispositifs de gratuité partielle ou de tarifications préférentielles via des mesures de la région, des départements ou des communes. Ce sont des aides financières ciblées sur la mobilité. Par exemple, les bénéficiaires du RSA bénéficient de la gratuité totale des transports publics. Ainsi, la gratuité des transports publics ne présenterait pas une avancée claire pour ces personnes. En revanche on peut considérer que la mesure profiterait dans sa grande majorité à ceux qui peuvent aujourd’hui supporter le prix des transports en commun.

Si la gratuité totale des transports publics n’apparaît pas à Paris être une politique pertinente, quelles mesures prendre pour répondre aux enjeux environnementaux et sociétaux de la ville ?

 

Une politique du « mieux gratuit »

Afin de garantir une meilleure justice sociale, une première piste consiste à rationaliser et améliorer le système de tarification des transports publics actuellement en place. En effet, aujourd’hui, 1,1 million de personnes bénéficient d’aides financières à la mobilité alors qu’1,9 million de franciliens vivent sous le seuil de pauvreté[3]. Les mesures de gratuité totale ou partielle pourraient donc être étendues, par exemple aux personnes vivant sous le seuil de pauvreté mais ne bénéficiant pas du RSA. Au-delà, l’efficacité d’un tel système dépend également de sa clarté pour l’usager : la superposition non-concertée de dispositifs à la maille de la région, des départements et des communes est ainsi dénoncée comme étant un frein important.

Pour encourager une mobilité plus durable, et donc le report modal depuis la voiture, la gratuité doit être pensée dans un système plus complexe d’incitations et de dispositifs conduisant à une transformation des comportements. Or les bons leviers d’incitation dépendent également de l’âge de la personne concernée :

  • Pour les familles, le prix reste, avec le temps de trajet, la plus grande préoccupation.
  • Chez les seniors ce sont l’accessibilité et le confort d’usage qui sont les facteurs discriminants.
  • Enfin les jeunes sont « en période de tâtonnement modal ». C’est donc une cible privilégiée qu’il faut attirer vers les mobilités actives afin de modifier les comportements de mobilité.

Le rapport de la Mairie de Paris[4] propose ainsi une série de mesures distinctes afin de répondre au mieux à ces différents enjeux. On peut citer par exemple :

  • l’instauration d’un titre de transport qui permettrait à une famille ou à un groupe de bénéficier d’un tarif réduit pour se déplacer ;
  • la gratuité du Pass Navigo pour les enfants de moins de 11 ans et le remboursement partiel de la carte Imagin’R pour tout ou partie des élèves du secondaire.

Pour l’heure 3 des 24 propositions du rapport précité ont été mises en place depuis le 1er septembre 2019 à Paris[5]. Au moins deux candidats aux élections municipales, Anne Hidalgo et David Belliard, souhaitent aller plus loin et proposent la gratuité aux jeunes de, respectivement, – 18 ans et – 26 ans.

 

L’importance de l’offre

Aujourd’hui, 31 villes françaises ont adopté une politique de gratuité totale et en retirent, majoritairement, un constat positif. Comment l’expliquer ?

Outre leur taille modeste (Dunkerque étant la plus importante), les villes françaises ayant franchi le pas de la gratuité ont toutes en commun de disposer de réseaux de transports publics reposant principalement sur le bus avec une fréquentation faible. Cette fréquentation induit des recettes tarifaires qui ne couvrent qu’une part minoritaire des coûts, avec un taux de couverture deux fois inférieur à la moyenne française.  Ainsi, la mise en place de la gratuité totale des transports ne représente pas un choc financier comme cela pourrait l’être pour des grands réseaux urbains fréquentés. Selon le Groupement des autorités responsables de transport (GART)[6], elle peut même être indolore, voire bénéficiaire pour des communes de moins de 50 000 habitants, où les coûts de gestion liés aux transports payants sont importants au regard des gains récoltés.

Il est donc possible pour ces villes de mener une politique volontariste à moindre coût, dans une optique environnementale, sociale ou simplement de rationalisation de l’outil.

Au-delà de ces questions financières, le GART rappelle que la clé du succès de la politique de mobilité réside dans l’offre proposée[7]. Pour les usagers, le facteur discriminant demeure la qualité de l’offre (desserte, fréquence, confort). Quel que soit le but visé, si la qualité et la pertinence du réseau ne sont pas régulièrement questionnées, la hausse de fréquentation induite par une politique de gratuité ne sera que temporaire.  Ainsi, à Niort, la gratuité promise par le candidat élu en 2014 n’a pas eu les effets escomptés : la hausse de fréquentation (+ 20 %) reste modeste du fait de l’absence d’efforts autour de l’offre de transports. A l’inverse, la hausse du trafic (+ 85 %) dans la ville de Dunkerque peut également être imputée à « l’effort de réorganisation des lignes », toujours selon le GART[8].

 

***

La politique de gratuité totale n’est donc pas la solution miracle aux problèmes de mobilité contemporains : efficace pour certaines villes de tailles modestes, elle paraît inadaptée à une métropole comme Paris. Néanmoins, elle n’est qu’une facette de la réflexion : des mesures de gratuité partielle ou de prise en charge financière doivent également être débattues. Associées à une politique cohérente de l’offre de transports, elles doivent permettre d’assurer une transition écologique urbaine respectueuse de la justice sociale.

 

[1] Rapport du Comité sur la faisabilité de la gratuité des transports en commun en Île-de-France, leur financement et la politique de tarification, Île-de-France Mobilités, octobre 2018

[2] Etude sur la « gratuité » des transports en commun à Paris, Laboratoire Interdisciplinaire d’Evaluation des Politiques Publiques de Sciences Po, décembre 2018

Pour un Big Bang de la tarification des transports dans le Grand Paris, Mairie de Paris, janvier 2019

[3] Chiffre INSEE, 2015

[4] Annexe au rapport pour un Big Bang de la tarification des transports dans le Grand Paris, Marie de Paris, janvier 2019

[5] Les propositions 3 (gratuité aux personnes handicapées de -20 ans), 5 (gratuité totale pour les enfants de -11 ans et partielle pour les élèves du secondaire) et 9 (gratuité de l’abonnement Vélib’ pour les jeunes de 14 à 18 ans).

[6] Gratuité(s) des transports publics pour les usagers : une étude du GART pour objectiver le débat, Groupement des Autorités Responsables de transport, août 2019

[7] Transports gratuits : « L’essentiel, c’est l’offre, pas le prix », Le Monde, 7 février 2020

[8] A Niort, le bus est gratuit depuis deux ans, mais le bilan est mitigé, Le Monde, 7 février 2020