Concessions hydroélectriques : à la recherche d’une juste concurrence

Article du 31 octobre 2019
Depuis bientôt quinze ans, la Commission européenne réclame à la France la mise en concurrence de ses concessions hydroélectriques, afin de les renouveler dans le respect du droit de l’Union. Une injonction que l’État français ne respecte pas à ce jour. Cette situation est suivie de près par les collectivités concernées par ces ouvrages hydroélectriques et les opérateurs qui souhaitent investir cette ressource majeure d’énergie renouvelable. Une sortie par le haut dans le dossier des concessions hydroélectriques est-elle possible ?

 

Depuis bientôt quinze ans, la Commission européenne réclame à la France la mise en concurrence de ses concessions hydroélectriques, afin de les renouveler dans le respect du droit de l’Union. Une injonction que l’État français ne respecte pas à ce jour. Cette situation est suivie de près par les collectivités concernées par ces ouvrages hydroélectriques et les opérateurs qui souhaitent investir cette ressource majeure d’énergie renouvelable. Une sortie par le haut dans le dossier des concessions hydroélectriques est-elle possible ?

 

L’hydro-électricité en France, un secteur énergétique majeur opéré à 80% par un acteur national, EDF

La France est le pays de l’Union européenne avec la capacité hydroélectrique installée la plus importante (25,5 GW, avec un productible de 63,1 TWh en 2018). Le secteur hydraulique représente ainsi 80% de la production française d’électricité d’origine renouvelable et couvre à lui seul plus d’un dixième de la consommation nationale[1].

 

Détail de la puissance installée en France par type d'installation (GW) -- La France est le pays de l’Union européenne avec la capacité hydroélectrique installée la plus importante (25,5 GW, avec un productible de 63,1 TWh en 2018). Le secteur hydraulique représente ainsi 80% de la production française d’électricité d’origine renouvelable et couvre à lui seul plus d’un dixième de la consommation nationale

Forte de ses nombreux cours d’eau, la France fait figure de berceau de l’exploitation de la « houille blanche » en Europe. En effet, dès 1919[2], l’État français décrète l’eau comme un bien commun, dont il se pose en garant[3], et définit deux modes de gestion pour le secteur de l’énergie hydraulique :

  • Les installations d’une puissance supérieure à 4,5 MW sont la propriété de l’État français qui en délègue la gestion par le biais de contrats de concession. Plus de 400 ouvrages hydroélectriques, concentrant 90% de la capacité hydroélectrique nationale, sont soumis à ce régime.
  • Les installations de puissance inférieure nécessitent l’obtention d’une autorisation environnementale, délivrée par le préfet pour une durée limitée, et dont les règles d’exploitation dépendent des enjeux environnementaux du site concerné.

Ce potentiel électrique est exploité par les deux énergéticiens historiques français (anciens EPIC), EDF exploitant 80% du parc de l’hydraulique concédé, les autres concessions étant exploitées par le groupe ENGIE via ses participations dans la Compagnie nationale du Rhône (CNR) – dont Engie détient 49,97% du capital – et la Société hydroélectrique du Midi (SHEM) – filiale du groupe.

 

L’enjeu du renouvellement des concessions hydroélectriques

D’ici 2023, un tiers des contrats de concession liant l’État à ces opérateurs historiques arriveront à leur terme. Une situation suivie de très près par la Commission européenne, qui demande à ce que ces renouvellements de concessions fassent systématiquement l’objet d’une mise en concurrence. Cette dernière a en effet mis l’État français en demeure de se conformer au droit de l’UE[4] à deux reprises, d’abord en juillet 2005[5] puis en mars 2019[6], complétée par une procédure d’infraction engagée fin 2018.

C’est donc sous la pression bruxelloise que l’État français a engagé des réflexions sur l’ouverture à la concurrence de 150 concessions, après avoir longtemps essayé de contourner cette obligation. En effet, la loi Sapin de 1993 introduisait un droit de préférence pour le concessionnaire sortant lorsque celui-ci bénéficiait du statut d’EPIC, mais cette dérogation a disparu pour EDF et ENGIE lors de leur transformation en Sociétés Anonymes à Conseil d’administration en 2004[7] (droit de préférence officiellement supprimé avec la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006). Malgré cette absence de base légale nationale, l’effet du « délai glissant »[8] conduit l’État français, dans la pratique, à prolonger l’échéance des concessions hydroélectriques par peur de pertes de recettes pour les collectivités territoriales et pour l’État[9]. Ainsi, à ce jour, aucune concession hydroélectrique n’a encore fait l’objet d’une mise en concurrence.

Et ce contexte aiguise les appétits parmi les concurrents d’EDF et d’ENGIE. Total, qui diversifie son portefeuille tous azimuts, a annoncé par la voix de son PDG, Patrick Pouyanné[10], que la major sera candidate au renouvellement des concessions des barrages hydroélectriques en France. Sur le marché européen, les énergéticiens Statkraft[11] et Vattenfall[12] ont également déclaré leur intérêt pour ces concessions, vantant leur savoir-faire et leur légitimité à opérer les grandes installations hydro-électriques. Chacun fourbit donc ses armes, en attendant le lancement officiel des appels d’offres.

 

Entre la France et la Commission européenne, l’opposition de deux visions des concessions hydro-électriques

Mais la position française ne peut être résumée à une opposition de principe à la concurrence pour la gestion de ses barrages. Le ministère de l’Économie et des Finances n’y est d’ailleurs pas opposé mais plaide pour l’encadrement de cette mise en concurrence, le ministre ayant souligné devant l’Assemblée, en mars 2019, qu’une « ouverture à la concurrence non maîtrisée peut avoir des conséquences dommageables sur [l’] approvisionnement électrique ». De son côté, le Ministère de la Transition énergétique a fait la proposition courant 2018 de regrouper des concessions hydrauliquement liées pour faciliter leur exploitation et favoriser leur sûreté. Mais ce projet de lotissement interdisait à un même opérateur de remporter tous les ouvrages d’un même lot. Un dispositif qui aurait mécaniquement conduit EDF à perdre la gestion d’une partie des concessions qu’il opère actuellement. Ce constat a conduit l’énergéticien à dénoncer ce projet et réclamer un processus « équitable » lui permettant de se porter candidat au renouvellement de l’ensemble des ouvrages qu’il exploite actuellement. Une solution de mise en concurrence finalement écartée par le Premier Ministre Edouard Philippe, ce dernier ayant, lors de son discours de politique générale en juin dernier, marqué son opposition au « morcellement » du parc hydroélectrique français.

« Nous donnerons une nouvelle orientation à notre politique hydroélectrique. En la matière, on ne régule pas seulement une production électrique, mais des vallées et des régions entières. Nous respecterons le droit européen, mais nous n’accepterons pas le morcellement de ce patrimoine commun des Français. » Déclaration de politique générale d'Edouard Philippe, Premier ministre, 12 juin 2019

 

Le gouvernement français doit également prendre en compte la mobilisation des élus locaux et des collectivités concernées par des concessions hydroélectriques sur leurs territoires, qui dans la grande majorité des cas souhaiteraient conserver les opérateurs historiques. En effet, les acteurs locaux mettent en avant la dimension patrimoniale et stratégique des ouvrages hydroélectriques. Dans les faits, ce statu quo s’explique également par leurs bonnes relations entretenues avec les concessionnaires, qui ont su s’adapter à leurs besoins (tourisme, bases nautiques, transport fluvial) et s’intégrer pleinement dans leur « écosystème ». D’une part, les opérateurs d’installations hydro-électriques sont des employeurs importants dans des zones souvent isolées[13], et d’autre part leur gestion « en bon père de famille » de ces ouvrages (adaptation du débit, partenariats locaux, accompagnement des collectivités ou d’entreprises) dépasse parfois le strict cadre du contrat de concessions. Des pratiques ancrées dans les territoires et pour la plupart informelles, constituant une sorte de « coutume hydraulique » à laquelle les élus et acteurs économiques locaux sont attachés.

Au-delà de cette relation de confiance, ils craignent que l’arrivée de nouveaux opérateurs sur ces infrastructures soit un facteur de risques. Sur le plan de la sécurité d’approvisionnement d’abord, mais également au niveau environnemental – avec la crainte du non-respect du débit réservé[14] ou d’une mauvaise gestion des barrages lors d’aléas climatiques (sécheresses, grandes crues) complexes à appréhender. Économiquement, certains soulignent l’impact qu’aurait la réduction du parc hydro-électrique d’EDF sur le tarif réglementé de vente. En effet, les installations hydrauliques étant les moyens de production les plus compétitifs du parc électrique (avec un coût de production compris entre 20 et 30 €/MWh), toute concession perdue par l’opérateur historique impacterait à la hausse son coût de production moyen (et donc du tarif réglementé, car ce dernier est calculé sur la base des coûts de production d’EDF). Des inquiétudes cristallisées en avril 2019 par une proposition de résolution portée par une centaine de députés d’opposition pour demander au gouvernement de s’opposer à l’ouverture à la concurrence des barrages hydroélectriques[15].

 

Une convergence des positions est-elle possible ?

Au-delà des considérations politiques et juridiques, l’urgence de l’investissement dans les concessions hydroélectriques, qui se fait de plus en plus vive au fil des années, pourrait inciter la Commission européenne et la France à aligner leurs positions dans la négociation. En effet, ce désaccord entre l’UE et la France, qui dure depuis plus d’une décennie, a conduit les opérateurs à suspendre certains de leurs investissements, en raison du manque de visibilité sur les conditions de renouvellement des concessions. Une problématique déjà identifiée dans le cadre des débats sur la loi de Transition énergétique pour la croissance verte de 2015, qui prévoyait de prolonger une concession à condition d’entreprendre des travaux[16]. Une disposition dont les opérateurs historiques souhaiteraient bénéficier pour prolonger la durée de concessions importantes tout en s’épargnant une mise en concurrence. Une solution qui conviendrait également au Ministère de la transition écologique et solidaire, qui y verrait un moyen facilité d’accroitre des capacités de production d’énergie renouvelable, participant à l’atteinte des objectifs de transition énergétique[17]. Ce mécanisme a notamment été invoqué par l’État français pour demander la prolongation des concessions hydroélectriques des vallées du Lot et de la Truyère confiées à EDF. A ce jour, la Commission européenne n’a pas validé ce mécanisme de prolongation, renvoyant la France au respect de la Directive concession.

Deux points d’accord entre Bruxelles et Paris semblent émerger. Sur le fond, les négociations ouvertes autour des 150 concessions arrivant à échéance semblent démontrer l’acceptation du principe de mise en concurrence par le gouvernement français. Quant à la forme à donner à ce processus, la notion de « chaine d’aménagement » semble satisfaire aux exigences des deux partis. Elle présente l’intérêt de regrouper plusieurs concessions hydrauliques liées entre elles de par les caractéristiques techniques ou environnementales, préservant leur dimension d’infrastructures d’intérêt général. La LTECV de 2015 prévoyait déjà, dans le cas où des concessionnaires distincts seraient titulaires de concessions hydrauliques, que « l’autorité administrative [puisse] fixer […] une date d’échéance commune à tous les contrats dans le but de regrouper ces concessions lors de leur renouvellement, afin d’optimiser l’exploitation de cette chaîne ». Ce cadre de mise en concurrence de concessions regroupées pourrait donc convenir aux parties prenantes. EDF se dit prêt à s’y soumettre à condition de pouvoir concourir à l’ensemble des appels d’offres et sans restriction. Ce lotissement territorial des concessions pourrait également favoriser l’association entre opérateurs économiques et collectivités (ou groupements de collectivités) pour former des sociétés d’économie mixte hydroélectriques et ainsi concourir au renouvellement de concessions.

 

***

La situation des concessions hydroélectriques devrait constituer l’un des sujets d’échanges à venir entre le gouvernement français et la Commission européenne nouvellement formée[18]. L’hypothèse d’un consensus est officiellement toujours envisagée dans les deux camps. En l’absence d’accord, la Commission européenne pourrait alors user de l’arme législative, en prenant une nouvelle directive plus contraignante, ou de l’arme juridique, en poursuivant sa procédure d’infraction contre la France. Ce qui est certain, c’est que l’ensemble des parties ont intérêt à sortir de cette incertitude qui a désormais trop durer. La France ne peut plus se payer le luxe de ne pas compter sur une énergie hydroélectrique sécurisée, performante et modernisée pour répondre à ses ambitions de transition énergétique.

 

[1] L’hydraulique a couvert 13,1% de l’électricité consommée en 2018 (cf. Panorama de l’électricité renouvelable 2018 de RTE)

[2] Loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique

[3] « Nul ne peut disposer de l’énergie des marées, des lacs et des cours d’eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l’Etat. » (Article L511-1 du Code de l’Energie)

[4] et notamment l’article 36 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

[5] https://europa.eu/rapid/press-release_IP-05-920_fr.htm?locale=en

[6] https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1477_fr.htm

[7] Loi du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières ainsi que son décret d’application (Journal Officiel du 19 novembre 2004)

[8] Mécanisme issu d’une disposition de l’article L. 521-16 du Code de l’énergie qui dispose que « A défaut, pour assurer la continuité de l’exploitation, ce titre (la concession) est prorogé aux conditions antérieures jusqu’au moment où est délivrée la nouvelle concession. »

[9] Situation à laquelle le législateur a tenté de remédier en insérant, lors de l’adoption de la loi de finances pour 2019, un article L.523-3 au Code de l’énergie qui instaure une redevance en faveur de l’Etat mais partiellement reversée aux collectivités territoriales

[10] https://www.capital.fr/entreprises-marches/total-convoite-les-barrages-hydroelectriques-francais-declare-le-pdg-1304501

[11] https://www.actu-environnement.com/ae/news/concurrence_centrales_hydroelectriques_EDF_statkraft_concurrence_9000.php4

[12] https://www.euractiv.fr/section/energie/news/la-bataille-des-barrages-hydroelectriques-demarre/

[13] Les installations hydroélectriques sont essentiellement situées dans les régions  comportant  une  grande  superficie  montagneuse, les régions Auvergne Rhône-Alpes, Occitanie et Sud-Provence-Alpes-Côte d’Azur comptabilisant à elles seules plus de 79% du parc hydraulique français.

[14] Débit minimal obligatoire d’eau que les propriétaires ou gestionnaires d’un ouvrage hydraulique doivent réserver aux cours d’eau pour un fonctionnement des écosystèmes tout au long de l’année

[15] https://www.banquedesterritoires.fr/hydroelectricite-une-centaine-de-deputes-contre-louverture-la-concurrence-des-barrages

[16] Article 116 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

[17] La loi Energie Climat adoptée en septembre fixant un objectif de 27,5 GW d’origine hydroélectrique en 2028

[18] Avec une attention particulière portée à la nomination d’un commissaire français au marché intérieur, portefeuille traitant de la question de la concurrence dans le marché intérieur européen